2018年11月19日 星期一
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核对项目开发规程标准化研究【摘要】

来源:上海市老龄科学研究中心 发布时间:2018-10-25 02:20 返回 关闭

上海市居民经济状况核对中心

随着居民收入来源日益多元化、财产形态渐趋多样化,居民经济状况的核查一直是政府工作中的难点。2009年6月30日,上海市居民经济状况核对中心正式成立,上海在全国率先探索社会救助和社会保障领域的核对机制,标志着社会救助体系建设跨入一个新的阶段。中心成立八年多来,陆续开展了廉租住房、共有产权保障房、最低生活保障、因病支出型贫困家庭生活救助、医疗救助、临时救助、教育救助、农村危旧房改造、特困人员救助供养、就业援助等十个社会救助项目,以及养老服务补贴、困难残疾人生活补贴两个社会福利项目的核对工作,为全国探索居民经济状况核对工作积累了重要经验。

随着社会救助制度由补缺型向“适度普惠型”转变,社会救助的项目和涉及群体不断扩容,许多公共政策的落实都需要对申请家庭的经济状况进行核对。经济状况核对是否规范科学,直接影响到社会救助制度的公平、公正。今后,我们还将继续根据上海市市政府和市民政局的工作部署,在核对项目不断拓展的进程中,充分发挥核对工作在保障各类社会救助、社会福利政策公平实施中的保驾护航作用。因此,理清开发新项目需要开展的一系列工作并将其标准化,了解其中可能会遇到的困难和问题,探寻解决应对路径,有助于提升核对工作的效率,进一步促进核对工作的科学化和规范化,为全国各地区的核对工作提供经验借鉴。

2017年4月至11月,上海市居民经济状况核对中心成立专项课题组,尝试通过梳理核对中心十年来的具体工作,总结出已开展的十二个核对项目的开发方式,探索核对新项目开发的标准化机制。因课题研究报告有9万多字,现将主要内容简单介绍如下:

一、上海核对工作的发展历程概述

简单介绍了上海核对工作的起源、居民经济状况核对工作的创新背景,说明了目前全国核对工作的进展情况,阐述了上海核对工作十多年来取得的初步成效;根据不同核对项目的引进顺序和核对工作的进展情况,将上海核对工作大致分为四个阶段:起步——探索——拓展——完善,对四个发展阶段的基本情况进行了简要概括;总结了上海核对工作在法律层面发展和完善的整个过程,在核对工作逐步开展后,相关的法律政策和文件陆续出台,为核对提供了法律依据和政策支持,更好地促进了依法核对。

其中,上海核对工作的四个阶段具体是:第一阶段起步(2006年10月-2009年11月),是指上海将廉租住房作为切入点,一切从零开始开拓核对新事业;第二阶段探索(2009年12月-2012年2月),将共有产权保障房项目引入核对机制,核对系统和重要的比对专线都已基本建成;第三阶段拓展(2012年3月-2016年2月),将核对机制从两个单纯的住房保障项目进一步引进到最低生活保障这个民政项目,并以该项目为模板开发新的核对模式和核对报告,陆续拓展到其他四个社会救助项目;第四阶段不断完善(2016年3月-至今),根据上海市政府关于社会救助“9+1”的工作布局和上海市民政局的工作部署,越来越多的项目需要开展经济状况核对,2016、2017两年先后有五个项目引入核对机制,核对工作在快速发展和不断完善中。

二、不同项目的核对开发方式

12个涉及住建、民政、教育、残联、人社不同领域的核对项目,在其上线之前的开发方式实际各不相同。我们通过梳理、归纳所有核对项目在开发过程中开展的一些工作,总结出不同项目的核对开发方式。根据现有12个项目的核对特点,将所有项目的开发方式大体分为四类。并对目前所有项目的核对模式进行总结和分类,详细剖析精细化和简约化两种核对模式的特点、核对流程和相关区别,从代表项目、报告形式、核对环节、核对周期、日均出报告量、报告使用特点和使用范围等方面对两种模式开展比较分析,并简要介绍了简单结论数据类和详细明细数据类两种核对报告形式。

其中,根据开发时间、开发特点及开发方式的不同,详细分析了有代表性的四类核对项目开发方式:第一类是以廉租住房为代表的开发方式,廉租住房是第一个引入核对的试点项目,开发最早也最困难,经历时间最长,随后开展的共有产权保障房基本以其为模板开发;第二类以最低生活保障为代表的开发方式,最低生活保障是第一个引入核对的非住房保障项目,核对内容、核对报告、核对模式都与前面两个住房保障项目有所不同,后续的社会救助项目大多以其为模板开发;第三类是以因病支出型贫困家庭生活救助为代表的开发方式,虽借鉴了最低生活保障的相关模式,但在全国率先将支出纳入核对内容,对今后核对支出内容有很好的借鉴意义;第四类是以养老服务补贴为代表的开发方式,这是核对首次拓展到社会福利领域,并将核对报告权限首次下放至区核对中心,是一个大胆的探索和尝试。

三、核对项目开发标准化流程分析

根据前期核对工作的研究和分析,总结出新项目开发过程中必须做的工作和基本环节,共七大项:一、与相关行政部门反复沟通协调;二、协助相关行政职能部门出台相关政策文件;三、熟悉准入标准,研究相关政策;四、确定核对内容、核对期间;五、确定受理主体、核对工作时限和核对流程;六、确定核对模式,设计核对报告;七、开发该项目的核对子系统。

阐述了新项目开发过程中可能会遇到的五点困难和问题,并给出相应的解决方案:一、行政职能部门核对需求不清晰,具体包括核对内容不定、核对期间不定、核对工作时限不定、受理主体不定、核对流程不定等;二、缺少文件依据;三、项目开发经费问题;四、系统开发周期过紧;五、核对系统缺少新项目所需新增字段,需开发新比对专线。

在深入研究开发过程中七项基本环节和五点困难问题的基础上,我们将整个新项目开发过程分为三个阶段:决策期、实施期、评估期,并提炼出各阶段的重点工作。决策期的主要任务是确定需求,重点工作包括对外解决项目合法性、可行性问题以及对内明确职责分工和设计内部流程等;实施期的主要任务是对确定的需求进行项目开发,重点工作包括跟进核对子系统开发以及组织业务培训;评估期的主要任务是对开发项目的总结,重点工作包括对实际操作环境进行跟踪评估,并通过检出率、差异率的变化曲线了解核对介入效果等。

最后形成核对新项目开发流程的标准化机制,确定新项目整个研发周期为三个月左右,并绘制出新项目引进核对的标准化流程图。

四、总结与思考

通过此次研究,我们梳理了上海十年来的核对工作发展历程,剖析了不同项目的核对开发方式,归纳总结出核对新项目开发的标准化流程。今后,当有新项目需引入核对机制时,许多关键问题都有了明确解答:将要做哪些工作?哪几项是重点工作?各项工作完成时限是多少?哪几个阶段是行政职能部门必须及时介入的?这将大大有助于核对新项目的有效开展,也将对核对标准化机制建设有重要帮助。

另外,有些问题还需要我们继续深入研究和讨论。比如完全按照已有项目模式为模板开发一个新项目,最少需要多长时间?再比如,委托主体的问题。哪些职能部门可以委托核对机构开展核对工作?有些特殊的机构,比如社团、基金会等,他们与职能部门有什么区别?是否在政府部门背书的情况下也可以委托核对机构开展核对工作?这些问题将随着核对业务的不断拓展和相关法律法规的不断完善得到解决。

执笔人:王玉青

来源:上海市老龄科学研究中心