2018年11月18日 星期日
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【二等奖】上海市行政区划调整评估研究

来源:上海市老龄科学研究中心 发布时间:2018-10-19 11:03 返回 关闭

以析出街道为例

上海市民政局区划地名处   上海东方社会工作事务所

行政区划是国家发展过程中,为了更好的整合自身的经济、社会、文化等诸多资源,而采取的一种区域性调适行为。行政区划调整过程中,牵涉利益主体广泛。为了避免行政区划带来的负面影响,在调整中需要开展评估工作。本研究以上海市“析出街道”为例,尝试探索在行政区划评估过程中所需要注意的指标维度,以及“析出街道”为行政区划评估所提供的经验积累。

一、研究背景

行政区划不是中国特有的现象,国外也普遍存在。从世界范围看,大多数国家早期的政区体系基本上以“城乡合治”的方式进行。即选择该区域中的中心城市或某个城市设立统治和管理机构,统一领导该城市和周围其他城市、乡村。新中国的成立及改革开放是中国行政区划发展历程中重要的两个节点。改革开放以来中国行政区划的变动十分频繁,形式多样。通过文献研究发现,我国城市行政区划的主要模式为撤县设市、撤地设市(地市合并)、撤县(市)设区。总体看来,行政区划对国家、地区政治、经济、文化、社会、生态环境等多维度都会产生一定影响,其中积极与消极状态均有呈现。

2014年,上海市委、市政府印发了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》(沪委发[2014]14号)及其配套文件(以下简称1+6文件)。为贯彻执行1+6文件精神,同时,也为解决上海市基层治理中的区划困境,上海市普陀区、闵行区、松江区、奉贤区等区相继开展了“析出街道”项目,将大镇中城市化较高的地区在边界清晰等条件要求下进行析出。基于上海四区“析出街道实践”,本研究将总结两年来“析出街道”工作的成效、难题及困境,探索行政区划评估中的相关问题。

 

二、上海区划调整发展及评估指标提炼

上海是我国经济发展最为突出的地区之一,从行政区划角度来看,上海地区的行政区划调整的频率及能级都是前所未有的。行政区划属于城乡规划体系中一项综合性事项,影响面广且复杂。因此,对行政区划进行评估同样需要从一个综合性视角出发。

所谓析出街道,主要指的是对城市化地区与中心城区或新城连接成片区、边界清晰、市政基础设施和基本公共服务设施完善,达到一定面积和人口规模,基本完成农村集体经济组织产权制度改革、村组撤制的区域通过增加行政治理资源、机构、人员等方式进行社会治理的一种路径。本课题以“析出街道”行政区划为研究对象。针对“析出街道”这一行政区划进行评估指标维度提炼,在参考《中华人民共和国城乡规划法》、《城市总体规划实施评估办法(试行)》、《上海市街道办事处条例》等法律政策条款事项基础之上,结合上海市委“1+6”创新社会治理文件、五个析出街道的“社会风险评估报告”结合重点街镇的调研,得出相关评估指标,在综合多相关学科视角的基础上提炼出了5项一级和20项二级指标,具体如下图所示。

析出街道评估指标体系表

一级指标

二级指标

行政管理

部门岗位配置情况

干部选任情况

相关制度政策制定情况

重大决策处理情况

综合行政工作绩效评价

经济发展

区域经济整体性发展比较

土地及集体资产处置问题

其他经济有关问题

公共服务

教育资源配置率

医疗资源配置率

养老保障设施建设

其他公共服务资源配置

社会治理

社会问题处理情况

社区规划营造情况

社区平安情况

社区工作者发展情况

社区居民自治情况

社会组织发展情况

居民满意率

析出街道居民满意程度

原街镇居民满意程度

三、析出街道评估研究

2014年底,从第一个析出的万里街道开始,两年中,已陆续析出了浦锦、九里亭等6个街道。从面上来看,均属于析出街道;从模式层面来看,呈现出从大镇析出街道和从街道析出街道两大模式。析出街道过程由区委区府统一进行领导指挥,并成立析出街道筹备小组,对析出街道区域进行综合考察,召开群众座谈会,征集社会大众意见,开展社会风险评估等系列工作,保证析出街道稳定安全,并在最大程度上推进社会治理发挥实际效果。

针对析出街道的评估十分必要的。研究依据对各个街道的实际资料搜集和个别街道的实际发展现状,从五个方面作出了“面与点”的效度评估。综合看来,在行政管理方面,析出街道的工作程序总体呈稳定的过渡发展;在经济发展方面,析出街道后,街道经济职能大力下降,与街镇属性相区别;在公共服务方面,部分析出街道的公共服务资源亟待解决;在社会治理方面,各个街道有展现一定的特色,但区别性有待进一步明晰;在居民满意度维度方面,析出街道内的居民与原街镇居民的满意度均比较高,若能配套相关公共服务设施则更佳。

四、研究结论及发展建议

目前,从上海市6个析出街道的综合评估效度来看,析出街道是创新社会治理的一部分,在析出过后取得的成效较为客观明显回应了“1+6”课题中对析出街道的实际要求。从评估指标维度来看,析出街道行政管理清晰,能够有效推动街道的后续持续运作能力。其次,各个析出街道已经取消了招商引资的职能,街道作为一级独立政府,其在为区域内企业等经济实体的服务层面得到加强,保证了街道区域内经济的平稳发展。再次,析出街道后各个街道的公共服务均得到了大力加强。最后,析出街道社会治理效果凸显,居民的整体满意率较高。

然而,从析出街道过程来看,依旧存在或多或少的问题,这些问题能否有效解决将对析出街道后续发展及今后上海其他地区析出街道产生一定的影响。在未来的发展中,要有针对性地解决析出街道中产生的问题。首先应该厘清历史问题界限,区级统筹解决问题;其次要合理打造发展体系,保证街道活力持续;再次要加强实施项目督进,深化创新治理力度;最后要加大人才岗位培训,合理规划区域设置,保证析出内外均衡。

(执笔人:方琦)

来源:上海市老龄科学研究中心