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事业单位养老金改革路径初探
 

  事业单位养老金改革应当引领国家养老金结构调整,走社会成本最低和社会治理效益最高的路径。
  中国养老金进入改革期
  西方发达国家的经验证明,进入老龄社会时(1950~1975年)应当有完善的养老金制度,做到全覆盖、保基本;深度老龄社会时(1975~2010年)应当进行结构调整,夯实基础养老金、开发个人养老储蓄;超级老龄社会时需要加强管理,改善制度和老年生活质量。中国正在接近深度老龄社会,需要将完善养老金制度和结构调整两步并作一步走,同期建设国民基础养老金和个人养老储蓄制度,前者讲公平(排除身份、人人享有),后者讲效率(努力工作、有效投资、增加积累)。事业单位养老金改革恰逢其时,既要解决事业单位的尴尬境地,也要推动中国养老金结构调整。
  在现行养老金制度框架内,事业单位养老金改革遇到如下问题——
  首先是筹资责任问题。一是高达用人单位工资总额20%的缴费责任,财政应当负担多少,用人单位如何列支,由此加大的公共服务成本由谁负担?二是事业单位中有大量的制度中人,几十年工龄视同缴费,应当由谁埋单?有这样一位教授,在武汉某大学工作31年,后在广东省某企业大学工作11年,在广州市退休时,31年视同缴费工龄没人埋单,只能在补缴4年养老保险费后领取最低养老金,这个故事不是偶然的。1998年,在国企改革中提前退休人员视同缴费工龄至今没有得到补偿,因而用尽职工个人账户资金,这个教训不能再重演;这是转制成本,即不能拖欠老职工的,也不能带入现行养老保险计划,加大养老保险基金的缺口和负债。但是,如果要求财政同期支付事业单位老人的退休金、中人的工龄补偿、新人的部分养老保险缴费,这将是数以几万亿元的规模,难以承受和持续。显然,这是一个两难问题。
  其次是待遇协调问题。让事业单位职工同时接受缴纳养老保险费(8%)和适度降低养老金待遇的双重减法式改革,困难很大,特别是对家庭负担较重的青年学者而言,可能导致人才流失;即使建立职业养老金计划,也需要单位和职工筹集资金,继续增加单位负担和减少职工当期收入(2%~4%)。同时,还要协调改革前后的养老金待遇;事业单位养老金待遇对企业同等学历和职称的人员具有参照性,不能忽略年近70~80岁的企业高工的养老金待遇。
  三是人口老龄化的影响。2013年中国出现50岁退休高峰现象,源自1963年在生育高峰期出生的女性职工,届时年满50岁,在本年度内大量退休,养老金和医疗保险的赡养负担明显上升,这可谓揭开了中国人口结构失衡疮疤的事件。面对人口老龄化,缴费人数下降、领取人数增加、企业费率亟待降低、养老金待遇不能降低,即使用国企利润和资产偿还了当年国企提前退休职工的视同缴费的养老金负债,现收现付的企业职工养老保险计划的生命力还有多久,值得事业单位向其靠拢吗?
  养老金改革须纳入公共治理范畴
  养老金是老年人日常开支的现金流,一部分用于保证基本生活,即基本养老金,属于公共品,应当依法规范企业和国民履行缴纳养老金税费的法定义务,由国家统筹资金、由政府计发、由银行支付;另一部分用于改善老年生活,即个人积累养老金,属于准公共品,应当通过个人努力工作和分享经济进步成果(投资)而积累形成,多工作多积累,去世可以继承。总之,养老金是二元结构的,公共品和准公共品是有严格界限的。企业职工养老保险的最大问题在于结构混乱,忽略老龄社会的发展规律,混淆了政府责任、个人责任和市场责任。政府既要承担历史欠账,又要包揽未来支付,恐怕历史欠账还不起,未来支付也担不起,却忽略了个人责任和挤出了市场功能,最终贻误了改革的时机,导致中国养老金制度陷入更深层的矛盾。
  基础养老金应当具有公平性、持续性和流动性。中国现行养老金制度距离这三项原则有很大差距。部门和城乡的身份差异及其多轨的制度安排,使养老金的公平性被质疑;高费率、早退休、个人缴费空账运行和缺乏投资机制,使养老金的持续性被质疑;地方统筹和多轨制致使异地迁徙者和更换部门者可能丢失养老金合法权益,使养老金的流动性受到质疑。针对上述问题,党的十八届三中全会均作出安排,在坚持社会统筹和个人账户相结合的二元结构前提下,实施机关事业单位养老金改革,渐进式延迟退休和精算平衡,中央统筹基础养老金,完善个人账户,建立社会保险基金投资机制,等等。
  2014年,中国全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。治理是利益相关人之间长期合作且共赢的过程。以养老金改革为例,亟待厘清政府、企业和个人、市场的责任,厘清历史欠账、当今支付和未来发展的成本和效益,处理好老人(执行新方案时已经退休的人员)、中人(执行新方案时具有工龄尚须继续工作的人员)和新人(执行新方案以后开始工作的人员)的关系,实现多方共赢的目标。
  走社会成本最低和社会治理效益最高的路径
  事业单位养老金改革应当引领国家养老金结构调整,走社会成本最低和社会治理效益最高的路径。这需要依法明确事业单位职工个人缴费责任和单位配款责任及其列支渠道,由此形成个人账户和职业养老金,借鉴企业年金信托型管理模式,通过特种国债和市场投资实现保值增值目标,自改革当年起,事业单位职工从个人账户领取的养老金相当于退休金的1%,此后逐渐增加和替代退休金,最终退休金降到个人退休前收入的30%,与国民基础养老金对接,退休金彻底退出。这是一种“前台稳定、后台周转”的过渡措施。前台稳定可以促进事业单位用人制度和薪酬制度改革,后台周转可以促进中国养老金结构调整,整合统账结合的职工养老保险和个人储蓄与政府补贴结合的居民养老保险,建立国民基础养老金制度和支付系统;整合现行各类养老金个人账户,包括职工养老保险个人账户、企业年金个人账户和居民个人储蓄账户等,建立国民个人养老储蓄账户和投资保值机制。
  政府责任如下:一是偿还旧账。确保老人老制度的养老金支付,建立与生活成本关联的待遇调整机制,减少养老金待遇差异,抑制由此引发的社会矛盾;特殊问题特殊处理,例如,可将新中国成立前和新中国成立初期作出贡献的老干部和企业高工们(人数不多但不能忽略),如同当今重大贡献人员,纳入国务院特殊津贴范围。二是确保国民基础养老金支付。基础养老金应当与上年度居民平均消费支出挂钩,如果政府承担了其中的60%~80%,拟定税费率约为企业工资总额的10%和个人工资的4%。剩余的应当由个人储蓄。为此,需要建立居民信息申报、核实和更新系统,完善养老金预算制度和待遇调整机制,明确中央地方责任,委托大型商业银行代发。
  个人责任如下:努力工作40年,实现个人70年财务自由,坚持终生自立的理念进入老龄社会,适度减少对政府和对子女的依赖性,在履行缴纳养老金税费义务的基础上,增加个人积累,改善老年生活。
  个人储蓄费率最低为个人工资的4%,自愿增加;还包括雇主最低配款4%,在法律允许的条件下可以增加;二者均在税前列支。由此实现养老金两个账户、三个来源,即相对小的公共账户支付基础养老金,资金来自税费征收后的转移支付;相对大的个人账户,资金来自个人储蓄养老金、雇主配款养老金、商家积分转换养老金和投资收益。政府解决吃饭问题,个人通过努力工作增加积累和投资管理来改善老年生活质量。
  市场责任如下:加强国民养老基金投资教育,培育养老金受托人和机构投资者,建立国家养老基金监督委员会,制定养老基金战略投资策略,强化资本市场监督和提高透明度,实行养老基金年报制度,将养老基金保值增值纳入国民经济发展和社会治理的范围,实现多方共赢的目标。

(作者 杨燕绥系清华大学公共管理学院教授)



来源:中国青年报